國有文物行政公益訴訟制度正式確立
發表時間: 2017-07-23來源: 中國文物報

  6月27日,第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議決定對《中華人民共和國行政訴訟法》作出修改,在第二十五條增加一款,作為第四款,該款規定:“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的,應當向行政機關提出檢察建議,督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”,從而確立了我國行政公益訴訟制度。該決定自2017年7月1日起施行。 

  根據《中華人民共和國文物保護法》和《中華人民共和國物權法》的相關規定,我國國有文物屬于國家財產,因此其保護適用上述行政公益訴訟法律規定。在當前文物保護形勢還不容樂觀的形勢下,確立廣受各界關注的國有文物行政公益訴訟制度具有重大的法治價值和現實意義。 

  首先,為保護國有文物提供了更加有力的法律保障。盡管我國已形成了包括《中華人民共和國文物保護法》《水下文物保護管理條例》《文物保護法實施條例》《長城保護條例》《歷史文化名城名鎮名村保護條例》《博物館條例》在內的中國特色文物保護法律制度,但在文物執法過程中,文物行政機關以及法律、法規、規章授權的組織違法行使職權或者不作為的現象仍然時有發生,導致文物被盜案件多發頻發,火災事故時有發生,消防隱患十分突出,甚至出現文物案件不報、漏報、瞞報現象。典型的案例如十三陵、清東陵被盜案、湖北省紅安七里坪革命舊址之“國共合作談判處舊址”遭拆毀案、河南省商城縣省級文物保護單位南街民居被整體拆除案、貴州省獨山縣縣級文物保護單位“龍家民居”被強行拆毀案、哈爾濱市雙城區劉亞樓舊居等7處不可移動文物被擅自拆除案、河南省汝州市望嵩文化廣場項目漢墓群遭破壞案等。上述案件均導致國家利益和社會公共利益受損,但由于這種損失與公民、法人和其他組織沒有直接的利害關系,過去無法提起行政訴訟。因此,由檢察機關在文物行政機關以及法律、法規、規章授權的組織不糾正違法行為或怠于履行職責的情況下,通過檢察建議方式,可以督促其依法履行保護公益職責;而由檢察機關以公益訴訟人身份適時向人民法院提起行政訴訟,不僅實現了檢察權、審判權對行政權的制約,而且還可以確保國家利益和社會公共利益得到更加有效地保護,有利于維護廣大人民群眾的根本利益,消弭“公地悲劇”的存在。 

  其次,能夠有效督促文物行政機關依法行政、嚴格執法,并增強其執法權威性。在行政公益訴訟中,新修正的行政訴訟法明確規定訴前程序是必經程序,檢察機關通過提出檢察建議能夠有力地制約和監督文物行政機關以及法律、法規、規章授權的組織依法行政,從而保障和促使其最大限度地依法公平公正履行職責,防止國家利益和社會公益受損。同時,面對文物安全形勢嚴峻、文物保護風險日益多元化、系統化、復雜化的局面,針對文物執法實踐中有些行政相對人不履行法定義務甚至抗拒行政處罰的行為,由檢察機關通過行政公益訴訟介入,也有利于維護文物行政執法的權威和公信力,從而形成文物行政機關和司法機關共同保護公益的格局。 

  最后,為《文物保護法》修正提供了上位法依據。在2013年啟動的《文物保護法》修改過程中,對于是否建立國有文物行政公益訴訟制度存在不同意見。根據法理,行政公益訴訟,是指當行政主體的違法行為或不行為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時,法律容許無直接利害關系人為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。行政公益訴訟明顯具有預防性質,即不需要公益侵害現實地發生,只要根據相關情況能夠合理地判斷其具有發生侵害的可能性,就可提起訴訟,從而把潛在的大規模損害消滅在萌芽狀態,實際上是以較小的司法投入保護了更大范圍的社會利益,因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要意義。基于上述法理和《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款的最新規定,筆者認為,在《文物保護法》中增加規定國有文物行政公益訴訟已具備條件,還可在配套法規或規章中進一步明確規定以下內容:一是在訴前程序中,文物行政機關以及法律、法規、規章授權的組織在收到檢察建議后,要對照檢察建議全面自查,對確屬行政行為不作為或違法行使職權的,應積極主動履行職責或糾正違法行為,不得以各種理由推脫、延遲落實和反饋。文物行政機關以及法律、法規、規章授權的組織在收到檢察建議后的法定期限內,應當將辦理情況書面回復檢察機關。二是在訴訟過程中,各級文物行政機關要認真做好行政公益訴訟應訴工作,應當充分尊重檢察機關獨立行使檢察權、審判機關獨立行使審判權,不得以任何理由要求檢察機關撤訴,不得以任何方式干擾人民法院受理行政公益訴訟案件。被訴文物行政機關負責人應當出庭應訴,不得拒絕或無正當理由延遲答辯舉證。人民法院裁判生效后,被訴文物行政機關必須依法自覺履行。 (作者:李袁婕)

責任編輯: 劉 冰
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